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I. LA CREATION D'UN VERITABLE ETAT EUROPEEN
II. DETAIL DES MODIFICATIONS
CONCLUSION

Le 18 juin 2004, les chefs d’Etat et de gouvernement des 25 pays européens ont adopté à Bruxelles le « Traité établissant une Constitution pour l’Europe ». Le 14 juillet, le Président de la République a annoncé que les Français seraient consultés par référendum au second semestre 2005.

Depuis le début du processus d’élaboration de cette Constitution, en 2002, le Front National s’est opposé à cette ultime modification des traités européens, véritable acte de naissance d’un Super-Etat centralisé, et acte de décès de la France. C’est pourquoi il a entamé dès cette rentrée 2004 une campagne politique appelant les Français à voter « non », pour garder la France et leur droit à décider de leur avenir.

La présente note d’information a pour objectif d’expliquer ce qu’est réellement la Constitution européenne.

Le « traité constitutionnel » se présente comme une fusion des deux traités qui régissent aujourd’hui l’Europe de Bruxelles, ses compétences et son fonctionnement.

Cette fusion a certes des conséquences pratiques non négligeables : harmonisation des dénominations, disparition des articles « datés », etc... Mais ses conséquences politiques sont bien plus importantes.

Les juristes pourront toujours arguer du fait que ce texte n’est pas une Constitution, puisque son mode de négociation (intergouvernemental), d’adoption (procédures nationales de ratification) et de révision (les mêmes, en théorie) en font un traité de droit international. Comme d’ailleurs la nouvelle possibilité de tout Etat membre de s’en retirer, qui n’est pas la plus mince innovation (art. I-60).

Mais il n’en reste pas moins qu’il crée une entité étatique, comme le confirment les dispositions concernant les modes de décision (rareté de l’unanimité), ayant des attributs de pure souveraineté nationale (monnaie, sécurité intérieure et relations extérieures dans tous domaines), dont les détails seront indiqués dans la deuxième partie.

Les compétences de Bruxelles sont aujourd’hui séparées en trois domaines appelés « piliers » (la communauté économique, la PESC ou politique étrangère et de sécurité commune, le domaine de la Justice et des Affaires Intérieures) selon leur degré de « communautarisation », c’est à dire selon l’ampleur des pouvoirs concédés à Bruxelles par les Etats.

La disparition de ces « piliers » signifie que toutes les politiques, y compris la sécurité intérieure et la politique étrangère ont vocation, malgré la persistance temporaire de dispositions spécifiques, à devenir de pleins attributs de l’Union.

Or, lorsqu’une compétence est dévolue à Bruxelles, c’est la Commission européenne qui détient le pouvoir d’initiative, les représentants des gouvernements (réunis au sein du Conseil) n’ayant qu’un simple rôle de législateurs qu’ils partagent avec le Parlement européen. Les décisions sont prises le plus souvent à la majorité qualifiée, c’est à dire que les Etats n’ont plus de droit de veto. Les Parlements nationaux sont simplement informés (art. I-1, I-34, III-396, entre autres)

Dans les domaines concernés, la législation nationale, y compris les lois fondamentales nationales (Constitutions), doivent être conformes au droit européen. Autant dire que les gouvernements et assemblées élus n’ont alors plus aucun réel pouvoir (art. I-6).

Avec la Constitution, la souveraineté de la France sera totalement transmise aux technocrates de Bruxelles.

L’UE, dotée d’une personnalité juridique (art. I-7), sera pleinement sujet de droit international : elle aura le droit de conclure des traités, le droit de légation, le droit de présenter des réclamations ou d’agir devant une juridiction internationale, le droit de devenir membre d’une organisation internationale ou d’adhérer à une convention et le droit d’engager sa propre responsabilité internationale. Ce droit n’existe aujourd’hui que dans les domaines relevant du marché intérieur et donc avant tout le commerce, puisque c’est la seule Communauté européenne qui a la personnalité juridique. Demain, il sera étendu à tous les domaines de compétence de l’Union européenne.

Ce sera un fonctionnaire de la Commission qui négociera les accords, quelle que soit leur nature (aujourd’hui, c’est la Présidence du Conseil, donc le gouvernement d’un Etat, dans les domaines relevant de la sécurité intérieure ou extérieure) ; le Conseil des Ministres européens les approuvera à la majorité qualifiée ; seul le Parlement européen, et non plus les Parlements nationaux, seront appelés à ratifier ces accords.

On sait ce que les technocrates européens sont capables de négocier à l’OMC, parfois à l’insu des gouvernements : ouverture de nos marchés sans protection à la concurrence mondiale, sacrifice de notre indépendance agricole à la domination des multinationales américaines de l’agro-alimentaire... On ose à peine imaginer ce qu’il en sera quand ce pouvoir pourra être exercé dans les domaines politiques ou sociaux, de la police, du droit pénal...

3. Ce qui reste de coopération inter-étatique dans la construction européenne n’est qu’en sursis

Les plus fervents partisans de l’Europe de Bruxelles déplorent qu’il reste encore dans la Constitution des domaines relevant de l’unanimité des Etats, notamment en matière fiscale ou sociale. La réalité est tout autre.

Des clauses dites « passerelles » permettent au Conseil européen (les chefs d’Etat et de gouvernement) de faire sauter les derniers verrous « nationaux » existant dans les procédures de décision :
- en remplaçant une procédure de décision spécifique par la procédure législative ordinaire (proposition de la Commission, majorité qualifiée du Conseil, codécision du Parlement européen) ;
- en remplaçant l’unanimité par la majorité qualifiée du Conseil, là où la Constitution prévoit l’unanimité ;
- en utilisant une loi européenne pour déterminer la composition des institutions, alors que cette composition est actuellement définie dans les traités eux-mêmes. Comme cette composition n’est soumise à aucun principe, rien n’empêche qu’elle ne soit déconnectée d’un quelconque fondement national.

La partie IV du traité reprend les deux premières possibilités sous l’appellation de « procédure de révision simplifiée », en y ajoutant une possibilité « simplifiée » de réviser le contenu des politiques de l’Union (art. IV-444 et IV-445). Seules les décisions ayant des implications militaires ou en matière de défense en sont expressément exclues.

Dans ces conditions, il est à craindre que ce traité soit le dernier qui pourra être soumis aux procédures de ratification classiques, et, pour les plus chanceux, à référendum. Le texte pourra être modifié ultérieurement de façon significative dans l’ignorance absolue du grand public.

Toute compétence qui n’est pas attribuée à l’UE appartient aux Etats membres. Notons au passage que c’est la première fois qu’un texte européen reconnaît explicitement de manière générale que les Etats membres ont des compétences.

Cependant, cette bonne nouvelle est à nuancer. L’article des traités qui permettait à l’Union européenne d’intervenir dans des domaines qui n’étaient pas expressément de sa compétence, dans le but de réaliser les objectifs du marché intérieur, est étendu à l’ensemble des objectifs de l’UE, qui vont désormais de l’égalité homme-femme à la coopération internationale multilatérale, en passant par l’emploi ou la protection sociale. C’est sur la base de cet article que l’harmonisation et l’ouverture des marchés européens de l’électricité ou du gaz à la concurrence, par exemple, s'est opérée, alors que l’Union n’avait aucun pouvoir en matière de politique énergétique (art. I-18, dit clause de flexibilité).

L’exercice des compétences (art. I-11) est régi par les principes de subsidiarité et de proportionnalité : dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les Etats membres. Cette intervention doit être proportionnée à l’objectif poursuivi (par exemple, la Commission ne doit pas proposer d’harmonisation des législations si une simple coopération suffit). Les Parlements nationaux exercent une surveillance sur le respect de ce principe (voir infra).

Un principe de coopération loyale (art. I-5) entre l’UE et les Etats membres vient compléter les principes de subsidiarité et de proportionnalité :
- les Etats doivent s'abstenir de toute action mettant en péril les objectifs de l’UE. Il s'applique également à la politique étrangère, pour laquelle la primauté de l'Union est clairement affirmée (ce sont les actions des Etats qui viennent appuyer celle de l’UE, y compris en matière de sécurité et de défense !).
- en sens inverse, l'Union doit respecter l'identité nationale et les fonctions essentielles des Etats dans la mise en œuvre de toutes ses politiques. Mais il ne reste quasiment plus aucune fonction essentielle exercée souverainement et de façon indépendante par les Etats, donc plus rien à respecter.

Dans ces domaines, les Etats membres ne peuvent agir que par habilitation de l’UE ou pour la mise en œuvre d’une politique de l’UE : d’une certaine manière, cela constitue une possibilité pour les Etats (limitée au bon vouloir de l’UE), de se réapproprier des compétences, ce qui est une nouveauté.

Les compétences exclusives concernent les règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, la politique monétaire, la politique commerciale, l’union douanière, la conservation des ressources biologiques de la mer.

L’UE a également compétence exclusive pour la conclusion d’accords quand cette conclusion est prévue dans un acte législatif de l’UE, quand elle est nécessaire à l’exercice d’une compétence interne ou qu’elle affecte un acte interne. Autant dire dans la quasi-totalité des domaines.

Dans ce cas, les Etats membres ne peuvent exercer leurs compétences que si l’Union n’a pas exercé ou a cessé d’exercer les siennes. Ce qui est une notion étrange du « partage », l’UE primant les Etats, les Etats ne pouvant agir de façon autonome.

Elles concernent l’espace de libertés, de sécurité et de justice, l’agriculture, la pêche, les transports, l’énergie, la politique sociale, la cohésion économique, sociale et territoriale, la protection des consommateurs, la santé publique.

Elles concernent également la recherche, le développement technologique, l’espace, la coopération au développement et l’aide humanitaire. Mais dans ces domaines, l’existence d’une compétence de l’UE ne peut empêcher les Etats d’exercer la leur.

A noter que contrairement aux domaines de compétence exclusive ou d’actions d’appui, la liste des compétences partagées n’est pas limitative. Et quand on ne limite pas Bruxelles, on lui permet de s’étendre.

La compétence de droit commun appartient aux Etats. L’Union appuie, complète ou coordonne leur action.

Les domaines qu’elles concernent sont listés de manière exhaustive : industrie, protection et amélioration de la santé publique, éducation, formation professionnelle, jeunesse, sport, culture, protection civile, tourisme ; mais également la coordination des politiques économiques, d’emploi et sociales, la définition et la mise en œuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, la définition de la politique de défense.

- La création d’une présidence fixe du Conseil européen art. I-22), qui au premier abord permettrait de palier un des handicaps du Conseil face à la Commission, à savoir la modification permanente de sa composition. Or, ce Président n’est pas élu en son sein. Il est donc avant tout un représentant l’Union et non des Etats et surtout, sa fonction n’est pas incompatible avec celle de Président de la Commission européenne.

- La création d’un Ministre des Affaires étrangères (art. I-28) dont l’étendue des attributions, qui relèveraient aujourd’hui à la fois de la Présidence du Conseil, de la Présidence de la Commission et du M. PESC (le Haut Représentant pour la politique extérieure, qui est aussi le secrétaire général du Conseil), fait un homme clef.

- La composition des institutions, qu’il s’agisse du Parlement (art. III-330), du Comité des régions, du Comité économique et social... n’est plus fixé par les traités, mais par une loi adoptée par le Conseil à l’unanimité. Comme la Constitution ne mentionne aucun principe directeur à cette composition, on peut très bien imaginer une déconnexion entre elle et une représentation sur base nationale !

Cette composition, comme le mode de décision à la majorité qualifiée, a pour conséquence la marginalisation du poids politique des grands Etats, et singulièrement de la France, dans les institutions.

Une déclaration annexe stipule que le choix des trois hommes clefs de l’Union européenne (Président de la Commission, Président du Conseil européen, Ministre des Affaires étrangères) doit respecter la diversité géographique et démographique de l’Union européenne. De là à extrapoler, dans un futur pas si lointain, que l’un de ces trois postes sera systématiquement occupé par un Turc, il n’y a qu’un pas, facile à franchir.

Les modifications portant sur la composition des institutions ou la majorité qualifiée n’entreront en vigueur qu’en 2009 ou 2014, même si le Ministre des Affaires étrangères pourra être nommé dès l’entrée en vigueur du traité. Il remplacera alors le commissaire de sa nationalité.

Il exerce, conjointement avec le Conseil, une fonction législative et budgétaire, et élit le Président de la Commission.

Le nombre de ses membres est limité à 750 (aujourd’hui 732, mais la Convention a dû calculer avec la Turquie), le nombre de représentants d’un Etat ne pouvant être inférieur à 6 et supérieur à 96.

Le Parlement européen est le grand gagnant de la révision des traités : ses pouvoirs législatifs s’étendent avec l’application de la procédure de codécision à la plupart des domaines de compétences de l’Union, son avis conforme est requis pour un nombre accru de traités internationaux.

Il est composé des Chefs d’Etat et de gouvernement, de son Président et du Président de la Commission. Le Ministre des Affaires étrangères participe à ses travaux.

Le Président du Conseil européen est élu par le Conseil européen à la majorité qualifiée pour deux ans et demi, renouvelables une fois. La seule incompatibilité, très symbolique, est qu’il ne doit pas avoir de mandat national.

Il préside et anime les travaux du Conseil européen, prépare et assure le suivi de ses décisions avec la Commission, présente un rapport annuel au PE.

Il assure la représentation extérieure de l’Union en matière de PESC (politique étrangère et de sécurité commune), sans préjudice des compétences du Ministre européen des Affaires étrangères.

Il exerce conjointement avec le Parlement des fonctions législatives et budgétaires. De plus, il définit les politiques et assure leur coordination.

Le Conseil des ministres réunit les membres des gouvernements nationaux compétents sur les sujets traités et a donc plusieurs formations.

Le Conseil Affaires étrangères par exemple sera chargé de la politique extérieure en fonction des lignes stratégiques définies par le Conseil européen. Mais il sera présidé par le Ministre européen des affaires étrangères, technocrate de la Commission, qui aura donc le pas sur des ministres !

Ses fonctions ne sont pas modifiées : elle est gardienne des traités (et donc fondée à poursuivre devant la Cour de Justice de Luxembourg un Etat qui ne respecterait pas ses obligations européennes), et détient un pouvoir d’initiative quasi exclusif (elle seule peut proposer la législation européenne, sauf dans des cas limités, où l’initiative peut également venir des Etats ou du Ministre européen des Affaires Etrangères).

Le nombre de Commissaires sera limité aux deux tiers du nombre d’Etats membres, un Etat ne pouvant être privé de représentant dans cette institution pendant plus d’une « mandature ». Le Conseil européen peut cependant modifier cette proportion à l’unanimité. Un pays comme la France, ou l’Allemagne, pourrait donc se voir privé pendant cinq ans au moins de représentant à la Commission.

Le Président de la Commission est élu, sur proposition du Conseil européen (qui décide à la majorité qualifiée), par le Parlement à la majorité de ses membres. Les autres commissaires sont choisis par le Président sur proposition des Etats membres, selon la procédure déjà en vigueur.

Cette remise en cause fondamentale de la composition de la Commission, comme les facilités offertes désormais pour démissionner quelques membres à la demande du Président de la Commission ou du Conseil (aujourd’hui, la seule possibilité est une motion de censure du Parlement qui impliquait la démission collective de la Commission), remet en cause la légitimité même de cette institution en vidant de son sens sa collégialité.

C’est en effet parce que la Commission était composée solidairement de représentants de tous les Etats, et qu’elle était censée entendre tous les avis « nationaux » de ses membres, que ses propositions législatives étaient réputées refléter l’intérêt commun, l’intérêt de l’Union. Si elle ne présente plus que des propositions adoptées par un collège où ne figureraient pas un ou plusieurs « grands » (la France, l’Allemagne ou l’Italie), qu’elle sera sa crédibilité ?
Les Etats membres sont bien conscients qu’il y a un problème, puisqu’une déclaration annexe demande expressément la prise en compte des intérêts des Etats non représentés et la définition des modalités de coopération entre eux et la Commission.

Il est nommé à la majorité qualifiée par le Conseil européen, avec l’accord du Président de la Commission.

Il conduit la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ainsi que la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Il coordonne tous les aspects des relations extérieures de l’UE.

Le nombre de juge n’est plus fixé. L’inflation des compétences européennes comme du nombre des Etats membres de l’Union nécessitera vraisemblablement un recrutement plus large que l’actuel (il y a aujourd’hui un juge par Etat membre).

Autre modification inquiétante : toutes les nominations se feront après consultation d’un nouveau Comité, composé de 7 personnalités (anciens membres de la Cour, anciens membres des juridictions suprêmes nationales, anciens juristes... dont une au moins proposée par le PE). Les Etats ne seront donc plus maîtres des personnalités qu’ils enverront siéger à la Cour, et qui sont censées être les représentants et les spécialistes de leur système juridique national.

La Cour étend ses prérogatives avec la communautarisation de la politique judiciaire et de la politique d’immigration. C’est à dire qu’elle aura son mot à dire sur la façon dont les Etats comme les tribunaux nationaux, régleront ces problèmes.

Le Comité des Régions et le Comité Economique et Social sont nommés pour 5 ans au lieu de 4, et donc alignés sur la durée des mandats des institutions.

La Banque Centrale européenne voit le fonctionnement du Conseil des Gouverneurs changer, dans la perspective de l’adoption de l’euro par les pays de l’Est.

Ce Conseil est toujours composé des membres du Directoire de la BCE et des gouverneurs des Banques centrales nationales participant à l’euro. Mais le nombre de gouverneurs disposant du droit de vote est limité à 15. Pour ce faire, les Etats membres de l’union monétaire sont divisés en plusieurs groupes selon l’importance de leur PIB et de leur participation dans le bilan des institutions financières de l’eurozone. Sans entrer dans les détails, les gouverneurs des 5 principales banques disposeront de 4 votes, l’attribution du droit de vote effectif à l’intérieur du groupe s’effectuant par rotation. Il serait donc possible que la France ou l’Allemagne n’ait pas ce droit et ne puisse donc faire entendre leur voix dans les décisions monétaires de la BCE !

Même perte d’influence dans le Conseil d’Administration de la Banque européenne d’Investissement. La France disposait jusqu’alors de trois administrateurs sur 25 et de deux suppléants. Elle n’a plus, avec l’élargissement, qu’un seul administrateur sur 26, et deux suppléants, alors que la France contribue au capital de la banque pour environ 27 milliards d’euros sur 163 (soit 17 %).

La procédure législative ordinaire (art. III-396) est la majorité qualifiée du Conseil et la codécision du Parlement, sur proposition de la Commission.

La majorité qualifiée du Conseil est constituée de 55 % des Etats (au moins 15 dans une Europe à 27) représentant 65 % de la population. Cependant, elle est renforcée quand le Conseil ne statue pas sur proposition de la Commission ou du ministre des Affaires Etrangères (72 % des Etats, 65 % de la population).

Le sujet étant extrêmement sensible, des compléments ont été apportés, afin d’assurer une transition « en douceur » entre les deux systèmes de majorité qualifiée.

Le précédent système, en effet, prévoyait un calcul de majorité selon trois critère : le nombre d’Etats, le nombre de voix (chaque Etat disposait d’un nombre de voix reflétant son poids économique et politique), la population représentée.

La disparition de la condition « voix » dans le calcul de la majorité qualifiée rend quasiment impossible la constitution de minorités de blocage. L’oubli a été réparé :
- Une minorité de blocage peut se constituer avec 4 Etats membres représentant 35 % de la population (soit tout de même 150 millions d’habitants).
- Une déclaration annexe (il y a beaucoup de déclarations annexes à ce traité) prévoit une possibilité supplémentaire au moins jusqu’en 2014, s’inspirant du compromis de Ioannina : si des Etats membres représentant 75 % du seuil de population ou du nombre d’Etats nécessaires à la constitution d’une minorité de blocage (soit 3 Etats représentant un quart de la population) indiquent leur opposition à un texte, le Conseil recherche une plus vaste approbation.

Mais la disparition de la condition voix est également symbolique, puisque le poids économique des Etats, qui conditionne également leur contribution au budget communautaire, n’est plus pris en compte : les payeurs risquent donc d’être de moins en moins les décideurs.

Sans entrer dans des détails fastidieux, la Constitution bouleverse la hiérarchie normative de l’Union et attribue à ses instruments juridiques de nouveaux noms.

Elle distingue les actes législatifs et les actes non législatifs. Et les actes législatifs sont appelés lois européennes (ancien règlement, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable), ou lois-cadres européennes (ancienne directive, obligatoire dans ses objectifs et qui doit être transposée en droit interne), complétés par des règlements pour la mise en œuvre de la législation.

Cette modification sémantique n’est pas innocente. Elle rapproche encore l’Europe de Bruxelles de la définition d’un Etat, puisque les décisions qu’elle adopte ont désormais le même nom que les décisions nationales.

Tous les actes doivent être motivés, leur validité par rapport aux principes de subsidiarité et de proportionnalité étant contrôlée par les Parlements nationaux.

Saisis en même temps que le Conseil des textes législatifs, les Parlements pourront émettre des réserves en matière de subsidiarité et de proportionnalité avant la 1ère lecture. Chaque Parlement aurait deux voix. Si un certain nombre de Parlements représentant 1/3 des voix émettaient de telles réserves (1/4 en matière de coopération judiciaire pénale), la Commission devrait réexaminer sa proposition. Les Parlements auraient également la possibilité de saisir, via leur gouvernement, la Cour de Justice après l’adoption de l’acte.

Ceci dit, la proportionnalité des actes est largement entamée par le fait que la partie III (politiques de l’UE) offre peu de choix, précisant systématiquement le type d’instrument à utiliser, le plus souvent législatif.

Même si elles sont intégrées à un traité commun, la politique étrangère et de sécurité, comme la coopération policière et judiciaire, font l’objet de dispositions particulières, que le Conseil européen peut d’ailleurs facilement modifier pour communautariser ces sujets, c’est à dire les soumettre à la procédure législative ordinaire.

Le Conseil européen identifie les stratégies, fixe les objectifs. Le Conseil des ministres élabore les politiques. Sauf cas spécifiques prévus, l’instrument juridique est la décision européenne adoptée à l’unanimité.

Outre qu’elle s’enrichit d’une politique européenne de capacités opérationnelles civiles et militaires et d’une agence européenne de l’armement (dont la création a déjà été décidée), l’instrument juridique de la PESD est également la décision adoptée à l’unanimité, mais sur proposition du Ministre européen des Affaires étrangères et des Etats membres.

Par ailleurs, tant que le Conseil n’a pas adopté à l’unanimité une défense commune, les Etats membres peuvent s’engager dans une coopération renforcée en matière de défense, appelée pour l’occasion coopération structurée.

C’est le nom donné aux politiques européennes visant à faire de la libre circulation des personnes une réalité concrète dans l’Union européenne.

Ce qui est nouveau, c’est qu’il est désormais soumis entièrement à la procédure ordinaire, et inclut une harmonisation législative. La particularité réside dans le pouvoir d’initiative des Etats quand il s’agit de coopération en matière pénale.

Elles ne peuvent concerner que les compétences non exclusives de l’Union et elles incluent donc la politique de défense, la coopération policière, la politique d’immigration...

Les conditions sont facilitées puisqu’il ne faudra, dans une Europe à 25 et plus, qu’un tiers des Etats membres pour s’engager dans une coopération renforcée, alors qu’il en faut 8 sur 15 aujourd’hui.

Rappelons que la coopération renforcée sert à communautariser certaines politiques dans une partie des Etats membres de façon à contourner des règles d’unanimité, donc la possibilité de veto. Les Etats qui ne veulent pas participer à une politique peuvent ainsi en être exclus mais sans toutefois empêcher les plus « européistes » de créer une politique commune.

Le projet de traité inclut désormais un cadre financier pluri-annuel d’au moins 5 ans (les anciennes perspectives financières), conçues comme un cadre contraignant et détaillé (fixation des plafonds annuels de crédits d’engagement par rubriques) et surtout, décidées selon la procédure de codécision (majorité qualifiée au Conseil).

La distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires disparaît totalement, au profit de la seule obligation que chaque poste de dépenses ait une base juridique (un acte législatif ou non justifiant la dépense). C’est la mort annoncée de la politique agricole commune. Celle-ci ne réussissait à survivre aux assauts des libéraux que parce qu’elle faisait l’objet de dépenses obligatoires : plus besoin désormais d’en attaquer le principe, il suffira de lui couper les vivres.

La procédure budgétaire est modifiée substantiellement et devient une sorte de codécision en deux lectures. Sans entrer dans les détails, la nouvelle procédure donne en fait au Parlement européen le dernier mot sur toutes les dépenses, alors qu’auparavant, c’est le Conseil qui le détenait sur les politiques les plus importantes.

Il ne sera fait état ici que des principales modifications et ajouts, en dehors des questions de procédures, puisqu’en dehors de la fiscalité, de la défense, et de quelques points annexes, l’ensemble des actions de l’UE relève désormais de la procédure législative ordinaire (il n’y a plus que 37 « domaines » soumis à l’unanimité, le mot domaine s’appliquant parfois à un détail de procédure dans une politique, et cette unanimité pouvant être à tout moment remise en cause via les « clauses passerelles », sauf pour les questions de défense).

Preuve supplémentaire que c’est bien de la Constitution d’un Etat qu’il s’agit, et sous couvert de faciliter les droits des Européens (liberté de circulation et de séjour), l’UE a désormais compétence pour les mesures concernant les passeports, les cartes d’identité, les titres de séjour ou tout document assimilé, la sécurité sociale et la protection sociale des citoyens de l’Union, domaines qui étaient auparavant expressément exclus. La procédure de décision est cependant restrictive dans un premier temps : unanimité du Conseil après simple consultation du PE.

Par ailleurs, les droits des citoyens peuvent être étendus par la loi ou la loi-cadre, selon une procédure simplifiée de modification des traités : unanimité du Conseil, approbation du PE, ratification par les Etats membres.

C’était déjà l’un des domaines les plus développés au niveau européen. Très peu de modifications y ont été apportées, dont les principales sont décrites ci-dessous :
- la possibilité pour un Etat de faire jouer la clause de sauvegarde (suspension temporaire de certaines contraintes communautaires en cas de difficultés économiques graves) est étroitement encadrée.
- l’Union peut désormais prendre en son nom propre, et sur tout son territoire, des mesures de rétorsion ou des sanctions financières (gel des avoirs financiers, des fonds ou des bénéfices appartenant à des personnes morales ou physiques) contre des Etats mais également des groupements non étatiques, notamment dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.
- les Etats s’engagent à aller au-delà des prescriptions minimales de l’Union européenne en matière de libéralisation des services. Malgré le maintien d’un article sur les services d’intérêt général, cela ne présage rien de bon pour les services considérés en France comme des services publics, mais pour lesquels il ne reste, il est vrai, plus grand chose à libéraliser.

La partie traitant de l’Union économique et monétaire datait du traité de Maastricht. Elle parlait encore d’écu, des trois phases de passage à la monnaie unique, etc... Aucun Etat n’avait pris l’initiative de toucher ce texte avant un passage effectif à l’euro, de peur de rouvrir la boîte de Pandore. Maintenant que l’euro est une réalité, le texte est toiletté des toutes ses références obsolètes, et inclut les dispositions relatives aux obligations incombant aux Etats membres qui ne font pas partie de la zone euro et les modalités d’adoption par ceux-ci de la monnaie unique.

Si trois Etats membres actuels en effet (Royaume-Uni, Danemark, Suède) ont refusé politiquement de participer à l’euro, les dix nouveaux membres, eux, ont la volonté d’en être. Or, le traité était totalement muet sur la manière dont de nouveaux adhérents pouvaient entrer dans l’UEM et par quoi ils étaient régis dans l’intervalle. L’oubli est réparé.

Le texte stipule également que les Etats membres de la zone euro peuvent faire l’objet de mesures additionnelles pour renforcer la coordination de leurs politiques économiques et la discipline budgétaire, c’est à dire voir se resserrer le carcan européen. Un protocole additionnel mentionne également l’eurogroupe, c’est à dire la gouvernance économique de la zone euro via des réunions informelles des Ministres des finances.

Il prévoit enfin à terme une représentation unifiée au sein des institutions et conférences financières internationales et, en attendant, des prises de position commune des Etats. A terme, donc, le représentant français au FMI ou à la Banque Mondiale sera remplacé par un bureaucrate de Bruxelles.

Au passage notons que malgré les récriminations contre le Pacte de Stabilité ou les défauts d’une politique monétaire axée sur le seul contrôle de l’inflation, rien n’a été modifié sur ces points, bien au contraire. La stabilité des prix est devenue un objectif général de l’Union européenne, c’est à dire un critère qui devra être pris en compte par l’ensemble des politiques européennes, et pas seulement par la politique monétaire.

De plus, une déclaration annexe précise les obligations budgétaires des Etats : restructuration des dépenses et des recettes (donc de la fiscalité) en période de faible croissance, consolidation des finances publiques en période de croissance. Les limites de l’action politique de l’ensemble des gouvernements d’Europe sont donc fixées pour les prochaines décennies.

c. Politiques communes dans d’autres domaines spécifiques (Partie III, Titre III, Chapitre III)

L’ordre des politiques est modifié, traduisant les nouvelles priorités de l’Union. Si la première politique commune mentionnée dans les anciens traités était la politique agricole, c’est désormais l’emploi, suivi de la politique sociale et des fonds structurels.

La pêche, qui n’était pas mentionnée et dont la base juridique était celle de la politique agricole par analogie, figure désormais expressément.

Une politique de l’espace, comprenant des programmes spatiaux, est incluse dans le chapitre consacré à la politique de la recherche. L’Union s’approprie donc les succès pourtant entièrement dus à une intelligente coopération interétatique qui s’était longtemps passée d’elle, et devait sans doute son succès à ce fait même.

Un chapitre « politique énergétique » fait son apparition, alors que les Etats, soucieux de leur indépendance dans leurs choix énergétiques et leurs politiques d’approvisionnement, avaient longtemps refusé de l’inclure. Il faut dire que la libéralisation du marché du gaz et de l’électricité rendait cette absence absurde. C’est donc officiellement un nouveau pan, extrêmement important, de l’indépendance nationale qui tombe. Les Etats ont tenu à préciser dans une déclaration annexe que la politique européenne de l’énergie ne remettait pas en cause leur droit d’assurer leur approvisionnement. Comme si la libéralisation des marchés n’était pas en elle-même de nature à bouleverser leur bilan énergétique !

d. Espace de Libertés, de Sécurité et de Justice (Partie III, Titre III, Chapitre IV)

Sous ce vocable sont inclues en tout premier lieu la politique d’immigration, mais aussi la coopération policière et judiciaire, en matière civile et pénale. Elles sont à peu près totalement communautarisées. Du coup, et il ne faut pas perdre cela de vue, la Cour de Justice sera pleinement compétente pour ces questions !

Là où le traité actuel ne prévoit que des normes communes minimales, la Constitution ambitionne des statuts et des règles uniformes, y compris pour la coopération judiciaire en matière civile et le droit de la famille (ce qui est aujourd’hui impossible).

La totalité de la politique d'immigration et d'asile relèvera de Bruxelles (y compris la politique d'intégration des immigrés, la gestion des frontières extérieures, mais aussi une gestion commune des flux à tous les stades). Cependant, chaque Etat conserve le droit d’établir des quotas d’entrées pour les étrangers extra-communautaires désireux de travailler. La seule protection contre les effets néfastes d’un afflux massif d’immigré est la promesse de prendre en compte le cas et les intérêts d’un Etat dont le système de protection sociale serait menacé d’implosion par une décision européenne en matière d’immigration.

L’harmonisation du droit et des procédures pénaux est prévue, allant jusqu'à la définition commune des incriminations et sanctions, pour une série de crimes jugés transnationaux (soit dans leur organisation, soit dans leurs conséquences). Seule la prévention des crimes ne peut pas faire l’objet d’une harmonisation législative.

La reconnaissance mutuelle des jugements et des décisions judiciaires en matière pénale rend caduque la pratique de l’extradition.

Eurojust, chargé dans un premier temps de déclencher et coordonner des poursuites, de renforcer la coopération judiciaire, voit inscrite dans les textes sa vocation à devenir un parquet européen (droit d'exercer des poursuites devant les tribunaux nationaux, de diligenter des enquêtes). Ces compétences sont limitées à la défense des intérêts financiers de l’UE, mais peuvent être étendues ultérieurement (à l’unanimité du Conseil) à la criminalité transnationale.

Europol pourra être directement opérationnelle (elle pourra mener ou coopérer à des enquêtes), même si les Etats membres auront alors la possibilité de définir au niveau national des restrictions et des contraintes à l'exercice de ces compétences.

La coopération policière est désormais entendue au sens large (impliquant l'ensemble des autorités compétentes en matière de sécurité intérieure, y compris les douanes ou la sécurité civile).

Dans les domaines de la coopération judiciaire civile et pénale, comme dans celui de la coopération policière, les Etats membres restent libres de conclure des accords internationaux avec les pays tiers, mais ces accords doivent être conformes au droit de l’Union européenne.

e. Domaines où l’UE peut décider de mener une action de coordination, de complément ou d’appui.

La procédure législative devient ordinaire dans une série de domaines jusque là soumis à l’unanimité : santé publique, industrie, culture, éducation, formation professionnelle, jeunesse, sport (nouveau ; objectifs de cette politique : l’intégrité physique et morale des sportifs – sic –, l’équité des compétitions – resic –, la coopération entre organismes sportifs).

En matière de politique sociale et d’emploi, une déclaration annexe stipule expressément la compétence des Etats membres, le rôle de l’Union n’étant que complémentaire et ne pouvant en aucun cas conduire à une harmonisation des systèmes sociaux des Etats. Il est à craindre que dans les faits, sur la pression de l’uniformisation européenne dans d’autres domaines et des conséquences de l’élargissement, c’est à un rapprochement réel de ces politiques que l’on assiste, à l’initiative des Etats, s’inspirant les uns des autres. Les coûts de la protection sociale sont déjà et deviendront en effet de plus en plus un critère déterminant de localisation ou de délocalisation des entreprises, donc des emplois, et il viendra forcément un moment où la « concurrence sociale » ne sera plus acceptable, pas plus au niveau de l’Union européenne elle-même que dans ses relations économiques et commerciales avec les pays tiers. Le processus a déjà, en quelque sorte, commencé, avec les contraintes budgétaires imposées par le Pacte de Stabilité.

Avec l’inclusion de quelques politiques (sport, énergie... ), qui étaient déjà menées au niveau européen, mais qui ne bénéficiaient pas de bases juridiques propres, c’est le principal domaine dans lequel les prérogatives de l’Union européenne s’étendent (pouvoirs d’initiative, de négociation et de conclusion d’accords économiques, commerciaux, politiques, de défense...) puisque c’est l’action des Etats qui doit venir en appui de la politique européenne.

Le principe est que l’UE a compétence pour toute question internationale relevant de ses compétences internes (ce qui reprend une jurisprudence de la CJCE lui accordant une compétence externe si elle est nécessaire à réalisation d’un objectif des Traités ou à l’application uniforme du droit communautaire). La politique étrangère, de défense, ainsi que la coopération judiciaire et policière sont donc concernées. Les modalités de conclusions des accords (mode de décision du Conseil, de consultation du PE) sont identiques aux procédures de droit interne concernées. Ce qui signifie qu’une grande majorité des accords peut (ou pourra) être conclue à la majorité qualifiée !

Le Ministre des Affaires étrangères exprime la position de l’Union européenne dans les organisations internationales. Cela va très loin, puisque les Etats membres qui font partie du Conseil de Sécurité de l’ONU (à titre permanent ou non) doivent demander qu’il puisse s’exprimer devant le dit Conseil de Sécurité quand l’ordre du jour de celui-ci comprend une question sur laquelle il existe une position commune de l’UE !

Pour les modes de décisions, les règles sont assez simples :
- Pour toute action extérieure, le Conseil européen décide à l’unanimité des intérêts et objectifs stratégiques concernant les relations avec un pays ou une région, ou le traitement d’un thème ;
- Le Conseil « affaires étrangères » (présidé par le Ministre des Affaires étrangères) décide à la majorité qualifiée. Mais il existe des exceptions quand les accords ont des implications dans les déplacements de personnes, la propriété intellectuelle ou encore concernent les services culturels ou audiovisuels quand ils portent atteinte à la diversité culturelle ou linguistique de l’UE (et uniquement dans ce cas), les services sociaux, d’éducation ou de santé.

En matière de politique de défense 3 points essentiels :
- La création d’une agence européenne de l’armement et de la recherche stratégique, surveillant entre autres le respect par les Etats membres de leurs engagements en matière d’augmentation des capacités militaires.
- L’introduction d’une clause d’assistance mutuelle entre Etats membres (la Constitution est donc aussi un accord de défense, mais qui ne peut fonctionner qu’à la demande de l’Etat membre ayant subi une agression armée ou terroriste). Mais il est dûment rappelé que l’OTAN reste, pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre, ce qui limite singulièrement l’exercice.
- La possibilité d’une coopération renforcée, appelée pour l’occasion coopération structurée, qui permet, quand des forces multinationales ainsi constituées sont utilisées pour une mission « UE », de les mettre sous l’autorité du Ministre européen des Affaires étrangères (MAE). Le rôle militaire du MAE est encore accru, puisque c’est à lui qu’incombe la coordination des aspects civils et militaires de la gestion des crises.

Incidemment, il est créé un corps de volontaires européens pour l’aide humanitaire.

Le Traité a été officiellement signé à Rome le 29 octobre dernier. Le Conseil Constitutionnel devrait en être saisi, afin de déterminer quelles modifications de la Constitution française devront être faites pour en permettre la ratification, notamment les transferts de souveraineté supplémentaires.

D’ores et déjà, il semblerait que deux principes fondamentaux de la République française ne sont pas compatibles avec la Constitution européenne et inversement. L’article I-2 de la Constitution reconnaît en effet le droit des minorités (contraire au principe d’unicité et d’indivisibilité de la République) et l’article II-70, par la définition qu’il donne de la liberté religieuse n’est pas compatible avec la laïcité.

Contact secrétariat des députés du Front National au Parlement européen (Bruxelles) : 00 322 284 25 03